https://doi.org/10.37815/rte.v34n2.922
Artículos originales
Revocatoria de mandato en Ecuador (1998-2018)
Revocatio=
n of mandate
in Ecuador (1998-2018)
María Inés Arévalo Jaramillo1 <=
/span>https://orcid.org/0000-0=
003-2231-1435
1
Enviado: 2022/03/02
Aceptado: 2022/06/09
Publicado:
2022/06/30
Resumen
El presente trabajo tiene como propósito analiz=
ar
la revocatoria de mandato considerando características normativas, política=
s e
institucionales que afectan su aplicación. Para lograrlo se identifican las
autoridades de elección popular a quienes se han dirigido las iniciativas
populares, circunscripciones electorales a las que pertenecen y cargo polít=
ico.
Se toma como evidencia empírica el caso ecuatoriano, desde el año 1998 hast=
a el
2018. Es un estudio descriptivo con una metodología de tipo cuantitativa
aplicada a una base de datos que identifica los procesos de revocatoria
realizados en Ecuador. Entre los principales resultados destaca la relación
entre el tamaño de la circunscripción y las iniciativas que se presentan, r=
econociendo
a los gobiernos locales como las instituciones donde se han aplicado con ma=
yor
frecuencia este tipo de mecanismo de participación ciudadana. En los veinte
años de estudio, se revela que los cargos legislativos de cantones, esto es
concejalías, son los principales cargos revocados por iniciativas ciudadana=
s.
El 25% de los referéndums han obtenido mayoría para revocar la autoridad.
Existe un fuerte impacto del diseño institucional que explica la evolución
histórica de este mecanismo en el país, las continuas modificaciones en
requisitos y causales para su aprobación ha limitado la aplicación del mismo.
=
Pa=
labras
clave: =
control
político, democracia, Ecuador, referéndum, revocatoria de mandato,
participación ciudadana.
Abstract
Sumario: Introducción, Materiales y Métodos, Resultados y Discusión y
Conclusiones. Como citar: Arévalo, M. (2022). Rev=
ocatoria
de mandato en Ecuador (1998-2018). Revista Tecnológica - Espol, 34(=
2), 140-154.
http://www.rte.espol.e=
du.ec/index.php/tecnologica/article/view/922
This paper aims to analyze the revocation of the mandate
considering normative, political, and institutional characteristics that af=
fect
its application. The popularly elected authorities to whom the popular
initiatives have been addressed, electoral districts to which they belong, =
and
political office are identified. The Ecuadorian case is taken as empirical
evidence from 1998 to 2018. It is a descriptive study with a quantitative
methodology applied to a database that identifies the revocation processes =
carried
out in Ecuador. Among the main results, the relationship between the size of
the constituency and the initiatives presented stands out, recognizing local
governments as the institutions where this type of citizen participation
mechanism has been applied most frequently. In the twenty years of study, it
has been revealed that the legislative positions of cantons, i.e., councils,
are the prominent positions revoked by citizen initiatives. Twenty-five per=
cent
of the referendums have obtained a majority to revoke the authority. There is a strong impact of the institu=
tional
design that explains the historical evolution of this mechanism in the coun=
try.
The continuous modifications in requirements and grounds for its approval h=
ave
limited its application.
Introducción
La revocatoria de mandato es uno de los mecanismos de democracia dir=
ecta
o participativa que fueron incluidos en los países de América Latina, a par=
tir
de los años noventa cuando la ciudadanía retoma su protagonismo en las acci=
ones
de control sobre el poder político (Welp, 2014,=
p.23;
Serrafero y Eberhardt,
2017, p.498). La revocatoria de mandato ha sido entendida como un recurso de
control propuesto desde abajo, ya que la población resuelve la interrupción=
del
mandato de una autoridad de elección popular a través de un referéndum (
El presente trabajo de investigación tiene como propósito responder =
la
siguiente pregunta: ¿cómo ha sido la evolución del proceso de revocatoria d=
el
mandato en Ecuador? Para dar respuesta, se analiza los orígenes de este rec=
urso
de democracia directa desde la perspectiva de la participación ciudadana. C=
omo
evidencia empírica se toma las resoluciones del Consejo Nacional Electoral
(CNE) en el periodo 1998 hasta el 2018 en relación a
la aprobación y resultados de revocatoria de mandato, así como normas legal=
es
que durante este periodo han regulado este proceso en el país. Se trata de =
un
estudio de ciencia política que destaca la importancia de las iniciativas
populares de revocatoria como un elemento que incide en las instituciones
democráticas del Estado.
Desde la revisión teórica se plantea las diversas perspectivas que
analizan la aplicación de la revocatoria del mandato. Para algunos autores =
la
revocatoria del mandato constituye el resultado del reconocimiento de la
soberanía popular y el control social sobre las instituciones políticas (Po=
nce,
2011, p.2; Rivera y Cardona, 2012, p.7), impone nuevos retos para la democr=
acia
representativa, al reconocer que el mandato que reciben las autoridades como
resultado de los procesos electorales, puede interrumpirse con un acto demo=
crático
de iniciativa popular. La posibilidad de revertir el mandato popular ha sido
defendida también como una herramienta de gestión local y legitimidad que p=
uede
llegar a fortalecer la representación de las autoridades locales a través d=
e la
vigilancia ciudadana (Márquez, 2013, p.102).
Por otra parte, existen autores que consideran que los procesos de
revocatoria vuelven inestables las instituciones políticas, generan
desconfianza en las normas y en los procesos electorales, además, polarizan=
y
enfrentan a la sociedad en procesos que, en algunas ocasiones pueden result=
ar
injustos, ya que se producen como resultado de la negociación política de la
oposición (Welp y Serdült<=
/span>,
2014, p.111). Pese a los criterios que cuestionan la revocatoria de mandato,
este ha sido un recurso que se ha introducido en gran parte de los países d=
e la
región. Perú es uno de los países que sobresale por el número de revocatori=
as
presentadas, hasta el año 2013 registró un total de 5.303 revocatorias apli=
cada
y más de mil autoridades revocadas (Welp y Serdült, 2011, p.151; Welp, 2013,
p.55). Se advierte además que los espacios locales son los más propicios pa=
ra
este tipo de propuestas pese a las reformas que involucran a las autoridades
nacionales en las iniciativas de revocatoria del mandato (Uribe, 2016, p.18=
1).
La literatura hasta la fecha publicada en torno a este tema aborda de
manera amplia las causas políticas de las revocatorias de mandato tomando c=
omo
principal referencia los estudios comparados o de caso dentro de los países=
de
América Latina y Europa. Sin embargo, son aun e=
scasos
los análisis en torno a la evolución e impacto político que genera la
aplicación de este mecanismo en los países de la región, donde la introducc=
ión
de esta figura aun es reciente. Este trabajo se propone realizar un análisis
descriptivo en torno a la propuesta y ejecución de la revocatoria de mandato
tomando en cuenta su regulación y algunas de las consecuencias políticas qu=
e de
ella se derivan, es un estudio que se enmarca en la ciencia política, que s=
e se enfoca en las instituciones y la participación ciu=
dadana
desde las lógicas propias de la democracia.
Este artículo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar, se
desarrolla una revisión de literatura donde se exponen los principales trab=
ajos
que analizan este tema en diversos contextos: a nivel mundial, en América
Latina y en Ecuador. A continuación, se describe la metodología utilizada e=
n el
desarrollo de este estudio. Como tercer punto, se presentan los resultados =
de
los procesos de revocatoria aplicados en Ecuador. Finalmente, se desarrolla=
las
conclusiones a partir de los principales hallazgos de este trabajo lo que
además permite plantear una agenda de investigación en torno a este tema y =
sus
aspectos más relevantes.
R=
evocatoria
de mandato: experiencias
Con el reconocimiento constitucional de los mecanismos de democracia
directa en los países de la región, se abre la discusión sobre los efectos =
que
produce la participación ciudadana dentro de las instituciones y la estabil=
idad
democrática. La revocatoria, ha tomado como propósito defender el principio=
del
mandato no imperativo, en contra de lo que promulgaba la democracia
representativa, donde se asume que una vez electa la autoridad, esta ya no es responsable frente a su electorado y en
consecuencia su mandato no puede ser revocable (Bobbio, 1986, p.37).
Los orígenes de este tipo de iniciativas se registran en Estados Uni=
dos
y Suiza, donde se reconoció la posibilidad de revocar el mandato mediante
iniciativas populares a través de sus constituciones, en el primer caso des=
de
1631 y en Suiza desde 1846 con la puesta en marcha de esta iniciativa en la
ciudad de Berna (Verdugo, 2007, p.20). En América Latina, Argentina fue uno=
de
los primeros países en incluirla, con reformas constitucionales de los años
1923 y 1933 en los municipios de Córdova y Entre Ríos (Welp,
2014, p.249). Ecuador, Venezuela, Perú, Bolivia incorporan esta alternativa=
en
los años noventa y obedece a propuestas que buscan fortalecer la democracia
directa en la toma de decisiones. Si bien, en la actualidad este recurso pu=
ede
afectar a todas las autoridades de elección popular, ha sido un proceso que=
ha
logrado aplicarse con éxito únicamente en gobiernos subnacionales (Martínez,
2013, p.87).
En los últimos años, la revocatoria, como mecanismo para finalizar el
mandato de las autoridades electas se lo asocia, a gobiernos de izquierda
producto de la consolidación de esta figura a partir de las reformas
constitucionales que sucedieron a finales del siglo XX, como es el caso de
Venezuela, Ecuador y Bolivia (Welp y Serdült, 2012, p.188) en donde se ha reconocido la
posibilidad de destituir a autoridades locales y nacionales, incluso al
Presidente de la República, a través del voto popular. Se considera además =
como
un mecanismo eficiente dentro de sociedades donde la confianza en las
instituciones y organismos de representación política, como los partidos
políticos, ha disminuido considerablemente (Welp y Serdült, 2012, p.177; Trujillo, 2009, p.11). La revoc=
atoria
reconoce la facultad de los electores de realizar, lo que se podría llamar =
un
juicio de carácter político, no judicial, que busca castigar a las autorida=
des
que incumplen con el deber de representarlos.
La revocatoria del mandato se ha considerado, además, un instrumento=
de accountability vertical, que tiene el propósito de as=
egurar
el control desde la sociedad hacia el Estado (Eberhard=
t,
2013, p.16), reconocida por algunos autores como un mecanismo de la llamada
“democracia gobernante” (Verduga, 2007). La revocatoria tiene sus bases en =
el
derecho público donde se establece la posibilidad de destituir a una autori=
dad
como resultado de las acciones de control para asegurar el correcto
desenvolvimiento de las instituciones (Vanegas, 2017, p.18). La participaci=
ón
social y la insatisfacción se pueden convertir en condiciones suficientes p=
ara
sancionar a una autoridad (Eberhardt, 2016, p.2=
59).
Por tanto, se trata de un mecanismo que permite reemplazar a gobernantes que
han perdido la confianza ciudadana por vía constitucional.
Algunos autores asumen que la revocatoria del mandato permite dirigi=
r la
falta de confianza del electorado sobre sus representantes ejerciendo accio=
nes
de control y sanción hacia quienes no cumplen de manera satisfactoria su
trabajo, este recurso determina el vínculo entre elector y autoridad en el
ejercicio de las funciones públicas (Clavijo, 2013, p.109). Además, existen
opiniones que este tipo de mecanismos de democracia directa llegan a motiva=
r el
interés de la ciudadanía en ejercer acciones de control político, permitien=
do
superar la crisis de representación generada por el descontento y la apatía
política de los ciudadanos (Eberhardt, 2017, p.=
108).
En este contexto, los mecanismos de democracia directa fortalecen la acción
ciudadana en el ejercicio de sus derechos y pueden llegar a fortalecer el
respaldo y nivel de satisfacción con el sistema político.
Por otra parte, existen estudios donde se sostienen que la revocator=
ia
de mandato representa un riesgo para la estabilidad de la democracia y que =
en
muchos de los casos su aplicación obedece a intereses partidistas de quienes
resultaron perdedores en contiendas electorales y buscan desplazar a los
ganadores dentro de las instituciones políticas (Uribe, 2016, p.181; Martín=
ez,
2013, p.85). Tuesta (2009) afirma que, en Perú, uno de los países con más
revocatorias de mandato, ha sido una iniciativa de quienes no aceptan los
resultados de las contiendas electorales.
Por su parte, Eberhardt (2013) considera=
que
el impacto de la revocatoria está en relación con jerarquía de la autoridad
hacia la que se dirige. Cuando se trata de autoridades ejecutivas, nacional=
es o
subnacionales, el procedimiento adquiere mayor visibilidad y, por tanto, su
capacidad de éxito aumenta, esto debido a la posibilidad de atribuir
responsabilidades de forma más clara (Mainwaring y Shugart, 1997). Por el contrario, se estima que en los
cuerpos legislativos la responsabilidad de sus integrantes se diluye frente=
a
la existencia de bloques legislativos o cuerpos colegiados lo que genera po=
ca
claridad en la responsabilidad de cada persona frente al cumplimiento de su
mandato lo que podríia considerarse como
desconocimiento de las acciones cumplidas o incumplidas (Eberhardt,
2013, p.38). Se trata de una propuesta teórica que se basa en la atribución=
de
responsabilidades y en el reconocimiento de las mismas por parte de la
ciudadanía, si bien existen contradiciones teór=
icas
frente a otros estudios donde se afirma que las autoridades locales o
legislativas son susceptibles de ser revocadas con mayor facilidad en razón=
de
poder cumplir con los requisitos procedimientales,
estos autores plantean la posibilidad de analizar el proceso de revocatoria=
en
función del impacto de la misma, proponiendo en ello los cargos ejecutivos =
por
su visibilidad política.
Los gobiernos locales han sido los espacios más frecuentes para apli=
car
iniciativas ciudadanas (Eberhardt, 2016, p.257)=
. La
revocatoria de mandato se vio fortalecida a partir de que los gobiernos
municipales incrementaron sus competencias con los procesos de
descentralización a través del cual recibieron mayores competencias y recur=
sos
económicos (Welp y Serdült=
,
2014, p.110). La descentralización provocó que las competencias de las
autoridades locales se incrementaran y en consecuencia el cumplimiento de s=
us
acciones generó mayor expectativa, por tanto, las iniciativas de revocatori=
a de
mandato se vuelven más frecuentes ante el descontento ciudadano o el control
social a sus acciones.
En Ecuador el proceso de revocatoria del mandato se reconoce
constitucionalmente desde el año 1998, fue incorporada como la facultad
ciudadana para retirar el mandato de alcaldes, prefectos y diputados por ac=
tos
de corrupción o incumplimiento del mandato (Constitución de la República del
Ecuador, art.109, 11 agosto 1998). La Constitución del 2008 amplía este der=
echo
y proclama que todas las autoridades de elección popular pueden enfrentar
procesos de revocatoria del mandato (Constitución de la República del Ecuad=
or,
art. 105, 20 octubre 2008).
La posibilidad de revocar al Presidente de la República, se convirti=
ó en
una de las reformas más controversiales en Ecuador, Bolivia y Venezuela, pa=
íses
donde se reconoció dicha reforma constitucional, que para algunos autores p=
uede
llegar a significar modificaciones sustanciales para el sistema
presidencialista. Uno de los efectos más directos de la revocatoria al mand=
ato
presidencial, sería el generar periodos inestables del poder ejecutivo que
permiten conservar la legitimidad y gobernabilidad política a través de la =
flexibilización
del mandato en contra de la formación de posibles hiperpresidencialismos (<=
span
class=3DSpellE>Eberhardt, 2017, p.113).
En Ecuador, la revocatoria de mandato por iniciativa popular fue
incorporada en la constitución del país desde el año 1998, donde se estable=
cía
que “los ciudadanos tendrán derecho a res=
olver
la revocatoria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados d=
e su
elección, por actos de corrupción
o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo” (Constitución del
Ecuador, art. 109, 11 agosto 1998). Pese a estar regulado los cargos a los
cuales se aplicaba como las causas para solicitarla, estas no se pusieron en
marcha, una de las principales trabas fue la falta de normativa legal que
reglamente estas acciones ciudadanas. En el año 2001 se expide el Reglamento
para Consulta Popular y Revocatoria del Mandato donde se dispone el
cumplimiento de un requisito previo que es la existencia de una sentencia
ejecutoriada que demuestre la responsabilidad de una autoridad sobre actos =
de
corrupción (Morales, 2008, p.10). Sin duda, se trata de condiciones que
actuaron como impedimento para llevar a efecto las propuestas ciudadanas en
procesos de revocatoria de mandato.
Con la Constitución que rige desde el año 2008, se reconoce como uno=
de
los derechos de ciudadanía la posibilidad de presentar, apoyar e impulsar
procesos de revocatoria del mandato a todas las autoridades de elección
popular, lo que en inicio motivó la presentación de iniciativas y procesos =
de
referéndum para decidir la continuidad o no de autoridades. Sin embargo, en=
el
2011 la Corte Constitucional suspende los procesos de revocatoria hasta que=
la
Asamblea Nacional regule requisitos y procedimiento (M=
alacatus,
2016, p.10). Una vez reformada las condiciones legales para aprobar las
iniciativas de revocatoria del mandato a través del Código de la Democracia=
y
la Ley de Participación Ciudadana, en el país se da tan sólo un proceso de
revocatoria que ocurre en el cantón Loja en el año 2018, lo que ocasiona qu=
e el
alcalde José Bolívar Castillo deba abandonar el cargo como resultado del
referéndum.
Es importante tomar en cuenta que, de los mecanismos de democracia
directa reconocidos por la constitución ecuatoriana, la revocatoria de mand=
ato
ha sido de los menos utilizados, siendo una de las principales limitantes l=
os
vacíos legales existentes en tanto a su reglamentación. Estos datos resultan
importantes si se considera que los mecanismos aplicados “desde arriba” com=
o es
el caso de la consulta popular, se han ejecutado frecuentemente, mientras q=
ue
las trabas legales impiden la acción ciudadana orientada a la vigilancia del
mandato político (Welp, 2008).
Siendo el propósito de este artículo describir cómo ha sido la evolu=
ción
del proceso de revocatoria en Ecuador, se observa los procesos que se han
aplicado a través de sus resultados, la circunscripción electoral y el tipo=
de
cargo. Se toma como fuentes principales los datos publicados por el CNE, así
como la norma que durante este periodo ha regulado esta iniciativa popular a
través de causales y requisitos, principalmente. A continuación, se detalla=
la
metodología aplicada en este estudio, así como los principales
resultados.
Materiales y Métodos
La metodología=
que se
desarrolla en este artículo es de tipo deductiva, reconoce las condiciones
teóricas derivadas de la ciencia política y del estudio de la democracia
participativa y sus mecanismos, para analizar las que se han aplicado en
Ecuador, en relación a la revocatoria del mandat=
o,
exclusivamente. Se trata de un trabajo de investigación de tipo descriptivo=
que
utiliza datos cuantitativos que se analizan de forma estadística, con el
propósito de identificar el comportamiento de este recurso a través de las
siguientes variables: periodo, circunscripción y tipo de cargo político.
Para analizar =
la parte
política se toma como fuente principal las resoluciones emitidas por el Con=
sejo
Nacional Electoral (CNE) sobre la aprobación de la revocatoria del mandato =
y el
llamado a referéndum, así como la promulgación de resultados finales. Los resultados que se obtienen se prese=
ntan a
través de gráficos donde se puede verificar los porcentajes alcanzados en c=
ada
variable. Así mismo se genera el análisis sintético de las normas aplicadas=
en
este proceso como parte de las condiciones institucionales que afectan esta
conducta. El periodo de estudio está comprendido desde el año 1998, cuando =
se
reconoce constitucionalmente en Ecuador el derecho ciudadano a plantear una
revocatoria de mandato, hasta el año 2018. La delimitación temporal de este
trabajo se justifica debido a las normativas que en el país han regulado es=
te
derecho pasando por la reforma constitucional del año 2008.
Resultados y Dis= cusión
Como ya se indicó en los párrafos anterio=
res,
la revocatoria del mandato en Ecuador se reconoce desde la constitución
promulgada en el año de 1998, cobra mayor protagonismo en el año 2008 con l=
as
nuevas reformas constitucionales donde se reconoce como un derecho de
ciudadanía, posible de ser aplicado hacia todas las autoridades de elección
popular del país. Pese a las declaraciones constitucionales los procesos
reglamentarios para aplicar este mecanismo fueron inexistentes, en un inici=
o y
difusos en los próximos años. Los problemas legales ocasionaron que la acci=
ón
política sea afectada y en muchos casos genere falta de legitimidad o
estabilidad política.
Con la Constitución del 2008 las iniciati=
vas de
revocatoria de mandato fueron ampliamente apoyadas. En el año 2011, la Corte
Constitucional emite un pronunciamiento que suspende las iniciativas de
revocatoria hasta contar con la normativa necesaria para reglamentar de for=
ma
más precisa estas acciones ciudadanas, ocasionando la suspensión de este
recurso por algunos meses. Las posteriores reformas a la Ley Orgánica Elect=
oral
y de Organizaciones Políticas (Código de la Democracia) y a la Ley de
Participación Ciudadana generaron mayor certeza sobre los requisitos y caus=
ales
asociados a la revocatoria. En la Tabla 1 se
muestra los cambios legales que han afectado la aplicación de revocatorias =
de
mandato en Ecuador, siendo los más relevantes los relacionados con las caus=
ales
que se deben demostrar para lograr su aplicación.
Tabla 1=
Normas
legales que regulan la revocatoria de mandato en Ecuador
|
|
1998 |
2008 |
2011 |
|
Autoridad=
es a
revocar |
Alcaldes Prefectos Diputados |
Todas
las autoridades de elección popular |
Todas
las autoridades de elección popular |
|
Requisitos |
Apoyo de al menos el 30% de los empadronados en la circunscripción electoral. <= o:p> Para
cesar en funciones se requiere mayoría absoluta. |
Apoyo
de al menos el 10% de los empadronados en la circunscripción electoral, 1=
5%
para el caso del Presidente de la República. Para
cesar en funciones se requiere mayoría absoluta de los votos válidos. |
Respaldo
de la iniciativa debe ser proporcional al número de electores inscritos e=
n el
patrón de la respectiva circunscripción: Circunscripciones
de hasta 5 000 habitantes, 25%; de
5001 a hasta 10 000, 20%; de
10 001 hasta 50 000, 17.5%; de
50 001 hasta 150 000 15%; de
150 001 hasta 300 000, 12,5%: más
de 300 000, 10%. |
|
Causales |
Casos
de corrupción (sentencia ejecutoriada que la pruebe). Incumplimiento
del plan de trabajo. |
Ninguna
|
Incumplimiento
de su plan de trabajo y las disposiciones que regulan la participación
ciudadana y otras funciones y obligaciones establecidas en la Ley. |
Fuente: Elaboración propia con base en las Constituciones de Ecuador
(1998, 2008),
Código de la Democracia y Ley de Participación Ciudadana
Bajo estas condiciones legales en Ecuador=
, el
ambiente más propicio para las revocatorias de mandato se dio en los años 2=
010
y 2011. Las reformas posteriormente planteadas en cuestión de causales y
requisitos frenaron la aplicación de las iniciativas de revocatoria por sie=
te
años. En el 2018 se logra nuevamente aprobar una iniciativa ciudadana de
revocatoria de mandato en el cantón Loja, siendo la única que posterior a l=
as
reformas ha logrado cumplir los requisitos legales para su aplicación. En e=
l Figura 1 se
puede observar que únicamente en el año 2011 se aplica el 80% de las
revocatorias aprobadas en el país, siendo luego de eso residuales las que se
ejecutan.
Figura 1=
Procesos
de revocatoria de mandato en Ecuador
Fuente: Elaboración propia a base de resoluciones emitidas por CNE
Legalmente la normativa ecuatoriana ha
evolucionado en relación con las causales y requisitos que deben cumplir los
proponentes de esta iniciativa. Por tal razón, ha sido el diseño institucio=
nal
una de las principales variables asociadas con la aplicación de este recurs=
o de
control ciudadano y su evolución. En el campo legal se generaron mayores
certezas de su operatividad y reglamentación jurídica. Institucionalmente, =
las
normativas han permitido canalizar las iniciativas ciudadanas con mayores
certidumbres, sin embargo, podrían a su vez constituirse en trabas para la
democracia participativa que busca involucrar al ciudadano en la toma de
decisiones con reglamentaciones mínimas dentro de un estado garantista de d=
erechos
(Játiva, 2011, p.82).
A continuación, se presentan los resultad=
os que
ha generado la aplicación de procesos de revocatoria de mandato en Ecuador.=
Los
datos que se presentan corresponden al comportamiento obtenido en relación =
con
las siguientes variables: circunscripción electoral, cargo político y
resultados obtenidos. Uno de los datos más interesantes es reconocer que pe=
se a
la reforma constitucional del 2008 donde se reconoce que todas las autorida=
des
de elección popular pueden enfrentar procesos de revocatoria, las autoridad=
es
cantonales y parroquiales son quienes han recibido este tipo de control
ciudadano (Figura 2). Por
el contrario, autoridades como asambleístas y Presidente de la República no=
han
registrado una iniciativa de este tipo.
Figura 2=
Porcentaje
de iniciativas de revocatoria de mandato por circunscripción
Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por C=
NE
De las iniciativas populares presentadas en Ecuado=
r para
la revocatoria del mandato, más del 50% corresponde a autoridades parroquia=
les:
presidente y vocales del gobierno autónomo parroquial. El porcentaje restan=
te,
corresponde a concejales y alcaldes. Es decir, existe una tendencia a promo=
ver
procesos de control ciudadano, con mayor frecuencia y éxito hacia autoridad=
es
de gobiernos locales y aquellos de menor tamaño.
Una de las
condiciones que podría explicar el número de revocatorias presentadas en
gobiernos cantonales y parroquiales, es la facilidad en cumplir los requisi=
tos
procedimentales, los mismos que para autoridades nacionales se vuelven más
complejos y difíciles de cumplir en el tiempo previsto legalmente. Contrari=
o a
lo que afirma Eberhardt (2013), en relación con=
el
éxito de las iniciativas de revocatoria para autoridades nacionales, en Ecu=
ador
se han visto limitadas por las condiciones legales y la falta de proponentes
con legitimidad nacional que lideren el proceso. Es necesario en este caso considerar que uno de los
elementos clave para que las iniciativas populares de revocatoria de mandato
cobren fuerza se debe a la posibilidad de cumplirlas, ya que a medida que l=
os
requisitos se vuelven más complejos y costosos operativamente, este tipo de
acciones populares no se realizan, es el caso de autoridades nacionales don=
de
el número de requisitos relacionados con firmas y electores es mayor.
Otro dato importante es identificar las
provincias donde se han aplicado, Loja y Guayas son las circunscripciones d=
onde
estos procesos de revocatoria se han solicitado con mayor frecuencia, con el
22% y 19%, respectivamente. En el caso de la provincia de Loja, cantones co=
mo
Pindal y Puyango han generado un mayor número de iniciativas de revocatoria
hacia juntas parroquiales, concejales y alcaldes. En el caso de Guayas, en =
el
2011 se solicitó la revocatoria de los miembros de la junta parroquial Teng=
uel
y concejales de Samborondón, lo que generó que este porcentaje incremente p=
ara
la provincia.
Figura
3
Provincias
que presentaron iniciativas de revocatoria de mandato
Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por C=
NE
Como se puede observar en el gráfico expu=
esto
las iniciativas de revocatoria de mandato se han presentado en 12 provincia=
s de
las 24 del país. La región costa y sierra registran cada una el 42% de
iniciativas presentadas. El caso de Loja y Guayas resulta atípico, ya que e=
n el
resto de las provincias del país el porcentaje de iniciativas presentadas es
escaso.
Otra característica importante de este
mecanismo de democracia directa está relacionada con el cargo político al q=
ue
principalmente se dirigen, conforme la literatura que aborda este tema, se estima que las acciones del Ejecutiv=
o son
más fáciles de vigilar y controlar, mientras que las de los cuerpos
legislativos puede ser difícil de identificar por resultados individuales (=
Eberhardt, 2013, p.38) una causa que puede ocasionar =
que
los ejecutivos como alcaldes, prefectos o presidentes sean más susceptibles=
a
enfrentar procesos de revocatoria.
Sin embargo, en Ecuador ocurre lo contrar=
io,
instituciones como los cabildos y juntas parroquiales son los que más han
recibido procesos de revocatoria de mandato (Figura 4),
demostrando con ello que la acción reactiva del ciudadano frente a sus
representantes es el principal argumento para generar este tipo de propuest=
as,
aplicándolo a instancias políticas colegiadas como es el caso de legislatur=
as y
cabildos donde se han identificado gobernantes devenidos impopulares (Lissidini, 2007).
Figura 4=
Iniciativas
de revocatoria de mandato por tipo de cargo
Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por C=
NE
Si bien la revocatoria de mandato constit=
uye un
mecanismo ciudadano que busca la interrupción de un periodo de gobierno, su
presentación no constituye un elemento suficiente para dar por terminado el
mandato. Los procesos legales establecen que se debe convocar a un referénd=
um
para determinar la salida o no del funcionario público. Conforme los result=
ados
obtenidos en los procesos de revocatoria presentados en Ecuador se observan=
que
tan solo el 25% de ellos generó la interrupción de mandato. Es decir, del t=
otal
de iniciativas presentadas y que lograron cumplir con los requisitos para su
admisión, un total de 17 procesos de revocatoria han logrado reunir el apoy=
o de
la ciudadanía en las urnas para generar la interrupción del mandato. Se dej=
a en
evidencia, con estos resultados que pese a contar con un grupo interesado en
proponer la acción de revocatoria y liderarlo, no todos los casos son exito=
sos,
algunas limitaciones podrían estar marcadas por el capital político y econó=
mico
de los ciudadanos que impulsan la revocatoria, así como la legitimidad y
gobernabilidad que genera la autoridad (Uribe, 2016, p.197) y que le permite
ratificar su apoyo a través de estos procesos electorales.
En este mismo sentido, las autoridades qu=
e han
tenido que abandonar el cargo a causa de la revocatoria de mandato, son
concejales y alcaldes (Figura 5). Pese
a que las juntas parroquiales fueron las instituciones políticas que han
recibido mayor número de iniciativas, los resultados del electorado han
permitido que sean las autoridades de los gobiernos cantonales las que han
tenido que interrumpir su periodo a causa de la revocatoria de mandato.
Figura 5=
Autoridades
revocadas en Ecuador, periodo 1998- 2018
Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por C=
NE
Este resultado es similar al ya verificad=
o en
países como Perú y Colombia donde, también las iniciativas de revocatoria se
dirigen con mayor frecuencia hacia los gobiernos locales (Welp,
2013, p.68). Una de las razones asociadas a dicha conducta es el rol
administrativo que han asumido los municipios, el mismo se basa en el
incremento de facultades y competencias por los procesos de descentralizaci=
ón (Welp, 2013, p.68). Se estima, por tanto, que al ser l=
os
gobiernos municipales y las juntas parroquiales las instancias de poder
político que atienden las necesidades de la población de forma más cercana,=
la
insatisfacción hacia ellas genera en mayor número acciones directas de cont=
rol.
Otra condición que determina que cantones y parroquias sean las instancias =
con
mayor número de revocatorias presentadas, es la facilidad con la que se cum=
plen
los requisitos, como por ejemplo la recolección de firmas de respaldo, esto=
por
ser circunscripciones electorales pequeñas, donde el número requerido
disminuye.
Siendo la revocatoria de mandato uno de l=
os
mecanismos de participación directa que la ciudadanía considera más afectiv=
os
para controlar a los políticos y exigir su buen desempeño (Rivera y Cardona,
2011, p.231) uno de sus principales efectos es el motivar la participación
ciudadana y con ello incrementar los niveles de desconfianza frente a la
democracia y las instituciones políticas retirando del cargo a los políticos
que consideran incumplen el mandato de representarlos. Sin embargo, la
aplicación de procesos de revocatoria de mandato puede estar condicionado p=
or
elementos normativos que explican el desarrollo de este derecho, como ocurr=
e en
Ecuador, se suma a ello factores territoriales o políticos, que permiten
advertir la existencia de condiciones más favorables para el éxito de este
mecanismo de democracia directa a nivel local, mientras que otras instancias
políticas, como cargos ejecutivos o asambleístas son muy poco afectados por=
el
control ciudadano directo.
La revocatoria=
de
mandato es uno de los mecanismos de democracia participativa reconocido
constitucionalmente en el Ecuador desde el año 1998 y ha enfrentado algunos
cambios institucionales que han determinado su aplicación. En el año 2008 la
Constitución reconoce la revocatoria como un derecho ciudadano que se puede
dirigir hacia todas las autoridades de elección popular, lo que genera que =
el
número de revocatorias efectuadas se incremente notablemente. En el periodo
comprendido entre el 2008 y 2011 los requisitos y causales para respaldar la
iniciativa de revocatoria de mandato, no estaban definidos de forma clara a
través de las normas, lo que facilitó aún más cumplir con los requisitos pa=
ra
llevar a efecto estas acciones. Sin embargo, a partir de las reformas al Có=
digo
de la Democracia y la Ley de Participación Ciudadana esto cambió notablemen=
te
generando mayores dificultades para que la ciudadanía logre calificar su
iniciativa ante el órgano competente, el CNE.
En el 2011 Ecu=
ador
era, luego de Perú, el país con más revocatorias de mandato aplicadas, dent=
ro
de la región (Welp, 2013, p.55), sin embargo, e=
sta
condición disminuye notablemente al exigirse el cumplimiento de mayores
requisitos procedimentales. En el periodo comprendido desde el año 2012 has=
ta
el 2018 se ha realizado en el país una revocatoria de mandato y las iniciat=
ivas
han disminuido notablemente. Luego de la experiencia generada en el cantón
Loja, en junio del 2018 con la revocatoria de mandato del alcalde José Bolí=
var
Castillo, la ciudadanía vuelve a generar interés en la aplicación de este
mecanismo de control, sin embargo, no se ha logrado el cumplimiento de
requisitos legales para su aplicación, demostrando que el diseño institucio=
nal
es una de las variables de mayor peso para explicar la aplicación de la
revocatoria de mandato.
Si bien la rev= ocatoria de mandato, es una acción de democracia directa que podría llegar a dar por terminado el periodo del Presidente de la República, en Ecuador ha sido aplicado únicamente en autoridades a nivel parroquial y cantonal. Contrario= a lo que afirma la literatura sobre la vulnerabilidad de los cargos ejecutivos frente a este recurso, en el país, las iniciativas han sido dirigidas hacia= los cargos de tipo legislativo, concejalías y vocalías de juntas parroquiales.<= o:p>
Una de las con=
diciones
asociadas al mayor número de iniciativas dirigidas hacia gobiernos autónomos
más pequeños, se considera que es la constante insatisfacción electoral que
registran estas circunscripciones, en su mayoría pueden ser por la
inestabilidad social o la presencia de grupos políticos que ejercen el poder
político ajenos a las necesidades sociales, mientras que en su mayoría la
ciudadanía se muestra apática al debate político e incrementa su insatisfac=
ción
(Martínez, 2013, p.95). En Estados Unidos, uno de los primeros países en
reconocer este mecanismo a nivel municipal, se ha verificado los mismos
resultados, una experiencia poco exitosa a nivel estatal o nacional ya que =
las
iniciativas se han dirigido, principalmente en relación con los mandatos de
gobernadores (Verdugo, 2007, p.23), contexto que ratifica los resultados
expuestos en este trabajo donde los costos de gestionar esta iniciativa a n=
ivel
local son menores.
Por otra parte,
Márquez (2013) sostiene que los gobiernos locales son los que registran un =
alto
índice de insatisfacción ciudadana debido al incumplimiento de las ofertas =
de
campaña, lo que explica la razón de las revocatorias de mandato dirigidas a
estos gobiernos. De manera histórica han sido los gobiernos subnacionales l=
os
espacios de mayor revitalización democrática, como efecto de la intervención
directa de los ciudadanos en los procesos de control político, un hecho que
además ayuda a incrementar el nivel de confianza en la democracia y arroja
resultados directos sobre la falta de legitimidad o insatisfacción en el
trabajo de sus gobernantes, generando un castigo electoral directo con la
interrupción del mandato (Serrafero y Eberhardt, 2017, p.500).
El nivel de ap=
oyo
ciudadano a estas iniciativas demostrado en el referéndum ha ocasionado que=
tan
solo en el 25% genere la interrupción del periodo, alcaldes y concejales han
sido los más afectados. Una de las causas asociadas a este indicador podría=
ser
la legitimidad del proponente y la claridad de las causales. En muchos caso=
s la
revocatoria de mandato ha sido liderada por opositores que pretenden dirigir
intereses partidistas utilizando el derecho de los ciudadanos al control
político (Ramírez y Suarez, 2016, p.60) o grupos que carecen de respaldo
social, lo que genera que el resultado de referéndum permita la continuidad=
de
la autoridad. Las circunscripciones
territoriales con mayor probabilidad de enfrentar este tipo de iniciativas
ciudadanas son los de menor tamaño. En caso de Ecuador, la provincia de Loj=
a ha
destacado por ser uno de los territorios con mayor número de revocatorias
presentadas.
Con el análisis
teórico y empírico expuesto en este trabajo se concluye que la revocatoria =
de
mandato en Ecuador ha tenido una aplicación irregular, producto de las refo=
rmas
legales. Actualmente, las iniciativas ciudadanas de revocatoria deben cumpl=
ir
mayores requisitos lo que ha limitado su presentación y aprobación. Sin
embargo, queda demostrado que las autoridades a quienes más se ha dirigido =
este
tipo acciones de control social son los ejecutivos y legislativos de gobier=
nos
municipales, esto es alcaldes y concejales. A nivel de juntas parroquiales =
las
iniciativas han sido numerosas, pero no han demostrado un respaldo total de=
la
ciudadanía en las urnas, generando que la autoridad a quien se dirigía cont=
inúe
en el cargo por el periodo constitucionalmente previsto. Se considera que el
bajo nivel de éxito alcanzado en los procesos de referéndum se relaciona co=
n la
legitimidad de los proponentes, líderes sociales que carecen de respaldo
social, lo que ha generado que pocas revocatorias presentadas genere el fin=
del
mandato de la autoridad cuestionada. Sobre este tema Uribe (2016) afirma que
las campañas de revocatoria de mandato lideradas por un político de oposici=
ón con
amplia aceptación popular y un presupuesto suficiente para financiar su
difusión aumentan la posibilidad de éxito de estas iniciativas. Se debe
considerar además que en el caso ecuatoriano, más de cincuenta procesos de
revocatoria de mandato obtuvieron resultados negativos en los referéndums, =
lo
que podría considerarse como una alerta de la baja aceptación de estos recu=
rsos
o el uso que se le da por parte de los líderes que los promueven, se trata =
de
una acción de rechazo a la representación política de la cual se apropian
principalmente opositores y que puede verse limitada por reglas institucion=
ales
que son los requisitos de votación y aceptación que en cada país se estable=
cen
(Annunziata, 2015).
Finalmente, es
importante mencionar que los datos generados en este estudio constituyen una
evidencia empírica en torno al impacto de la revocatoria de mandato en los
cargos políticos, siendo posible identificar aquellas instituciones que con
mayor frecuencia lo reciben, así como nivel de respaldo ciudadano que tiene=
n,
el mismo que como se ha demostrado depende en mucho de las reglas formales.
Alrededor de este tema es importante continuar investigando temas relaciona=
dos
con los actores sociales en el ejercicio del control político, la legitimid=
ad
de los actores revocados para presentarse en futuros procesos electorales, =
el
rol de los líderes de oposición y partidos políticos frente a las iniciativ=
as
ciudadanas de control político, así como el efecto en las instituciones de
gobierno local y nacional frente a la interrupción de mandato.
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