https://doi.org/10.37815/rte.v34n2.922

Artículos originales

Revocatoria de mandato en Ecuador (1998-2018)

Revocation of mandate
in Ecuador (1998-2018)

María Inés Arévalo Jaramillo1 https://orcid.org/0000-0003-2231-1435

1Universidad Nacional de Loja, Loja, Ecuador

[email-masked]

Enviado:         2022/03/02

Aceptado:       2022/06/09

Publicado:
2022/06/30

Resumen

El presente trabajo tiene como propósito analizar
la revocatoria de mandato considerando características normativas, políticas e
institucionales que afectan su aplicación. Para lograrlo se identifican las
autoridades de elección popular a quienes se han dirigido las iniciativas
populares, circunscripciones electorales a las que pertenecen y cargo político.
Se toma como evidencia empírica el caso ecuatoriano, desde el año 1998 hasta el
2018. Es un estudio descriptivo con una metodología de tipo cuantitativa
aplicada a una base de datos que identifica los procesos de revocatoria
realizados en Ecuador. Entre los principales resultados destaca la relación
entre el tamaño de la circunscripción y las iniciativas que se presentan, reconociendo
a los gobiernos locales como las instituciones donde se han aplicado con mayor
frecuencia este tipo de mecanismo de participación ciudadana. En los veinte
años de estudio, se revela que los cargos legislativos de cantones, esto es
concejalías, son los principales cargos revocados por iniciativas ciudadanas.
El 25% de los referéndums han obtenido mayoría para revocar la autoridad.
Existe un fuerte impacto del diseño institucional que explica la evolución
histórica de este mecanismo en el país, las continuas modificaciones en
requisitos y causales para su aprobación ha limitado la aplicación del mismo.

Palabras
clave: control
político, democracia, Ecuador, referéndum, revocatoria de mandato,
participación ciudadana.

Abstract

Sumario: Introducción, Materiales y Métodos, Resultados y Discusión y
Conclusiones.

Como citar: Arévalo, M. (2022). Revocatoria
de mandato en Ecuador (1998-2018). Revista Tecnológica - Espol, 34(2), 140-154.
http://www.rte.espol.edu.ec/index.php/tecnologica/article/view/922

This paper aims to analyze the revocation of the mandate
considering normative, political, and institutional characteristics that affect
its application. The popularly elected authorities to whom the popular
initiatives have been addressed, electoral districts to which they belong, and
political office are identified. The Ecuadorian case is taken as empirical
evidence from 1998 to 2018. It is a descriptive study with a quantitative
methodology applied to a database that identifies the revocation processes carried
out in Ecuador. Among the main results, the relationship between the size of
the constituency and the initiatives presented stands out, recognizing local
governments as the institutions where this type of citizen participation
mechanism has been applied most frequently. In the twenty years of study, it
has been revealed that the legislative positions of cantons, i.e., councils,
are the prominent positions revoked by citizen initiatives. Twenty-five percent
of the referendums have obtained a majority to revoke the authority.  There is a strong impact of the institutional
design that explains the historical evolution of this mechanism in the country.
The continuous modifications in requirements and grounds for its approval have
limited its application.

Keywords: political control,
democracy, Ecuador, referendum, revocation of mandate, citizen participation.

Introducción

La revocatoria de mandato es uno de los mecanismos de democracia directa
o participativa que fueron incluidos en los países de América Latina, a partir
de los años noventa cuando la ciudadanía retoma su protagonismo en las acciones
de control sobre el poder político (Welp, 2014, p.23;
Serrafero y Eberhardt,
2017, p.498). La revocatoria de mandato ha sido entendida como un recurso de
control propuesto desde abajo, ya que la población resuelve la interrupción del
mandato de una autoridad de elección popular a través de un referéndum (Welp y Serdült, 2014, p.2),
reconoce la facultad de los electores para proponer y ejecutar la destitución
de un funcionario público antes que culmine el periodo para el cual fue elegido
(Rivera, 2006, p.14). Pese a ser uno de los procesos de democracia directa
constitucionalmente incorporado en casi todos los países de la región, ha sido
uno de los más cuestionados, también existen divergencias sobre la normativa
que lo regula, en algunos casos se conceden amplias facultades a la ciudadanía
para interponerlo mientras que en otros casos las iniciativas ciudadanas son
fuertemente limitadas.

El presente trabajo de investigación tiene como propósito responder la
siguiente pregunta: ¿cómo ha sido la evolución del proceso de revocatoria del
mandato en Ecuador? Para dar respuesta, se analiza los orígenes de este recurso
de democracia directa desde la perspectiva de la participación ciudadana. Como
evidencia empírica se toma las resoluciones del Consejo Nacional Electoral
(CNE) en el periodo 1998 hasta el 2018 en relación a
la aprobación y resultados de revocatoria de mandato, así como normas legales
que durante este periodo han regulado este proceso en el país. Se trata de un
estudio de ciencia política que destaca la importancia de las iniciativas
populares de revocatoria como un elemento que incide en las instituciones
democráticas del Estado.

Desde la revisión teórica se plantea las diversas perspectivas que
analizan la aplicación de la revocatoria del mandato. Para algunos autores la
revocatoria del mandato constituye el resultado del reconocimiento de la
soberanía popular y el control social sobre las instituciones políticas (Ponce,
2011, p.2; Rivera y Cardona, 2012, p.7), impone nuevos retos para la democracia
representativa, al reconocer que el mandato que reciben las autoridades como
resultado de los procesos electorales, puede interrumpirse con un acto democrático
de iniciativa popular. La posibilidad de revertir el mandato popular ha sido
defendida también como una herramienta de gestión local y legitimidad que puede
llegar a fortalecer la representación de las autoridades locales a través de la
vigilancia ciudadana (Márquez, 2013, p.102).

Por otra parte, existen autores que consideran que los procesos de
revocatoria vuelven inestables las instituciones políticas, generan
desconfianza en las normas y en los procesos electorales, además, polarizan y
enfrentan a la sociedad en procesos que, en algunas ocasiones pueden resultar
injustos, ya que se producen como resultado de la negociación política de la
oposición (Welp y Serdült,
2014, p.111). Pese a los criterios que cuestionan la revocatoria de mandato,
este ha sido un recurso que se ha introducido en gran parte de los países de la
región. Perú es uno de los países que sobresale por el número de revocatorias
presentadas, hasta el año 2013 registró un total de 5.303 revocatorias aplicada
y más de mil autoridades revocadas (Welp y Serdült, 2011, p.151; Welp, 2013,
p.55). Se advierte además que los espacios locales son los más propicios para
este tipo de propuestas pese a las reformas que involucran a las autoridades
nacionales en las iniciativas de revocatoria del mandato (Uribe, 2016, p.181).

La literatura hasta la fecha publicada en torno a este tema aborda de
manera amplia las causas políticas de las revocatorias de mandato tomando como
principal referencia los estudios comparados o de caso dentro de los países de
América Latina y Europa. Sin embargo, son aun escasos
los análisis en torno a la evolución e impacto político que genera la
aplicación de este mecanismo en los países de la región, donde la introducción
de esta figura aun es reciente. Este trabajo se propone realizar un análisis
descriptivo en torno a la propuesta y ejecución de la revocatoria de mandato
tomando en cuenta su regulación y algunas de las consecuencias políticas que de
ella se derivan, es un estudio que se enmarca en la ciencia política, que se se enfoca en las instituciones y la participación ciudadana
desde las lógicas propias de la democracia.

Este artículo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar, se
desarrolla una revisión de literatura donde se exponen los principales trabajos
que analizan este tema en diversos contextos: a nivel mundial, en América
Latina y en Ecuador. A continuación, se describe la metodología utilizada en el
desarrollo de este estudio. Como tercer punto, se presentan los resultados de
los procesos de revocatoria aplicados en Ecuador. Finalmente, se desarrolla las
conclusiones a partir de los principales hallazgos de este trabajo lo que
además permite plantear una agenda de investigación en torno a este tema y sus
aspectos más relevantes.

Revocatoria
de mandato: experiencias

Con el reconocimiento constitucional de los mecanismos de democracia
directa en los países de la región, se abre la discusión sobre los efectos que
produce la participación ciudadana dentro de las instituciones y la estabilidad
democrática. La revocatoria, ha tomado como propósito defender el principio del
mandato no imperativo, en contra de lo que promulgaba la democracia
representativa, donde se asume que una vez electa la autoridad, esta ya no es responsable frente a su electorado y en
consecuencia su mandato no puede ser revocable (Bobbio, 1986, p.37).

Los orígenes de este tipo de iniciativas se registran en Estados Unidos
y Suiza, donde se reconoció la posibilidad de revocar el mandato mediante
iniciativas populares a través de sus constituciones, en el primer caso desde
1631 y en Suiza desde 1846 con la puesta en marcha de esta iniciativa en la
ciudad de Berna (Verdugo, 2007, p.20). En América Latina, Argentina fue uno de
los primeros países en incluirla, con reformas constitucionales de los años
1923 y 1933 en los municipios de Córdova y Entre Ríos (Welp,
2014, p.249). Ecuador, Venezuela, Perú, Bolivia incorporan esta alternativa en
los años noventa y obedece a propuestas que buscan fortalecer la democracia
directa en la toma de decisiones. Si bien, en la actualidad este recurso puede
afectar a todas las autoridades de elección popular, ha sido un proceso que ha
logrado aplicarse con éxito únicamente en gobiernos subnacionales (Martínez,
2013, p.87).

En los últimos años, la revocatoria, como mecanismo para finalizar el
mandato de las autoridades electas se lo asocia, a gobiernos de izquierda
producto de la consolidación de esta figura a partir de las reformas
constitucionales que sucedieron a finales del siglo XX, como es el caso de
Venezuela, Ecuador y Bolivia (Welp y Serdült, 2012, p.188) en donde se ha reconocido la
posibilidad de destituir a autoridades locales y nacionales, incluso al
Presidente de la República, a través del voto popular. Se considera además como
un mecanismo eficiente dentro de sociedades donde la confianza en las
instituciones y organismos de representación política, como los partidos
políticos, ha disminuido considerablemente (Welp y Serdült, 2012, p.177; Trujillo, 2009, p.11). La revocatoria
reconoce la facultad de los electores de realizar, lo que se podría llamar un
juicio de carácter político, no judicial, que busca castigar a las autoridades
que incumplen con el deber de representarlos.

La revocatoria del mandato se ha considerado, además, un instrumento de accountability vertical, que tiene el propósito de asegurar
el control desde la sociedad hacia el Estado (Eberhardt,
2013, p.16), reconocida por algunos autores como un mecanismo de la llamada
“democracia gobernante” (Verduga, 2007). La revocatoria tiene sus bases en el
derecho público donde se establece la posibilidad de destituir a una autoridad
como resultado de las acciones de control para asegurar el correcto
desenvolvimiento de las instituciones (Vanegas, 2017, p.18). La participación
social y la insatisfacción se pueden convertir en condiciones suficientes para
sancionar a una autoridad (Eberhardt, 2016, p.259).
Por tanto, se trata de un mecanismo que permite reemplazar a gobernantes que
han perdido la confianza ciudadana por vía constitucional.

Algunos autores asumen que la revocatoria del mandato permite dirigir la
falta de confianza del electorado sobre sus representantes ejerciendo acciones
de control y sanción hacia quienes no cumplen de manera satisfactoria su
trabajo, este recurso determina el vínculo entre elector y autoridad en el
ejercicio de las funciones públicas (Clavijo, 2013, p.109). Además, existen
opiniones que este tipo de mecanismos de democracia directa llegan a motivar el
interés de la ciudadanía en ejercer acciones de control político, permitiendo
superar la crisis de representación generada por el descontento y la apatía
política de los ciudadanos (Eberhardt, 2017, p.108).
En este contexto, los mecanismos de democracia directa fortalecen la acción
ciudadana en el ejercicio de sus derechos y pueden llegar a fortalecer el
respaldo y nivel de satisfacción con el sistema político.

Por otra parte, existen estudios donde se sostienen que la revocatoria
de mandato representa un riesgo para la estabilidad de la democracia y que en
muchos de los casos su aplicación obedece a intereses partidistas de quienes
resultaron perdedores en contiendas electorales y buscan desplazar a los
ganadores dentro de las instituciones políticas (Uribe, 2016, p.181; Martínez,
2013, p.85). Tuesta (2009) afirma que, en Perú, uno de los países con más
revocatorias de mandato, ha sido una iniciativa de quienes no aceptan los
resultados de las contiendas electorales.

Por su parte, Eberhardt (2013) considera que
el impacto de la revocatoria está en relación con jerarquía de la autoridad
hacia la que se dirige. Cuando se trata de autoridades ejecutivas, nacionales o
subnacionales, el procedimiento adquiere mayor visibilidad y, por tanto, su
capacidad de éxito aumenta, esto debido a la posibilidad de atribuir
responsabilidades de forma más clara (Mainwaring y Shugart, 1997). Por el contrario, se estima que en los
cuerpos legislativos la responsabilidad de sus integrantes se diluye frente a
la existencia de bloques legislativos o cuerpos colegiados lo que genera poca
claridad en la responsabilidad de cada persona frente al cumplimiento de su
mandato lo que podríia considerarse como
desconocimiento de las acciones cumplidas o incumplidas (Eberhardt,
2013, p.38). Se trata de una propuesta teórica que se basa en la atribución de
responsabilidades y en el reconocimiento de las mismas por parte de la
ciudadanía, si bien existen contradiciones teóricas
frente a otros estudios donde se afirma que las autoridades locales o
legislativas son susceptibles de ser revocadas con mayor facilidad en razón de
poder cumplir con los requisitos procedimientales,
estos autores plantean la posibilidad de analizar el proceso de revocatoria en
función del impacto de la misma, proponiendo en ello los cargos ejecutivos por
su visibilidad política.

Los gobiernos locales han sido los espacios más frecuentes para aplicar
iniciativas ciudadanas (Eberhardt, 2016, p.257). La
revocatoria de mandato se vio fortalecida a partir de que los gobiernos
municipales incrementaron sus competencias con los procesos de
descentralización a través del cual recibieron mayores competencias y recursos
económicos (Welp y Serdült,
2014, p.110). La descentralización provocó que las competencias de las
autoridades locales se incrementaran y en consecuencia el cumplimiento de sus
acciones generó mayor expectativa, por tanto, las iniciativas de revocatoria de
mandato se vuelven más frecuentes ante el descontento ciudadano o el control
social a sus acciones.

En Ecuador el proceso de revocatoria del mandato se reconoce
constitucionalmente desde el año 1998, fue incorporada como la facultad
ciudadana para retirar el mandato de alcaldes, prefectos y diputados por actos
de corrupción o incumplimiento del mandato (Constitución de la República del
Ecuador, art.109, 11 agosto 1998). La Constitución del 2008 amplía este derecho
y proclama que todas las autoridades de elección popular pueden enfrentar
procesos de revocatoria del mandato (Constitución de la República del Ecuador,
art. 105, 20 octubre 2008).

La posibilidad de revocar al Presidente de la República, se convirtió en
una de las reformas más controversiales en Ecuador, Bolivia y Venezuela, países
donde se reconoció dicha reforma constitucional, que para algunos autores puede
llegar a significar modificaciones sustanciales para el sistema
presidencialista. Uno de los efectos más directos de la revocatoria al mandato
presidencial, sería el generar periodos inestables del poder ejecutivo que
permiten conservar la legitimidad y gobernabilidad política a través de la flexibilización
del mandato en contra de la formación de posibles hiperpresidencialismos (Eberhardt, 2017, p.113).

En Ecuador, la revocatoria de mandato por iniciativa popular fue
incorporada en la constitución del país desde el año 1998, donde se establecía
que “los ciudadanos tendrán derecho a resolver
la revocatoria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados de su
elección, por actos de corrupción
o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo” (Constitución del
Ecuador, art. 109, 11 agosto 1998). Pese a estar regulado los cargos a los
cuales se aplicaba como las causas para solicitarla, estas no se pusieron en
marcha, una de las principales trabas fue la falta de normativa legal que
reglamente estas acciones ciudadanas. En el año 2001 se expide el Reglamento
para Consulta Popular y Revocatoria del Mandato donde se dispone el
cumplimiento de un requisito previo que es la existencia de una sentencia
ejecutoriada que demuestre la responsabilidad de una autoridad sobre actos de
corrupción (Morales, 2008, p.10). Sin duda, se trata de condiciones que
actuaron como impedimento para llevar a efecto las propuestas ciudadanas en
procesos de revocatoria de mandato.

Con la Constitución que rige desde el año 2008, se reconoce como uno de
los derechos de ciudadanía la posibilidad de presentar, apoyar e impulsar
procesos de revocatoria del mandato a todas las autoridades de elección
popular, lo que en inicio motivó la presentación de iniciativas y procesos de
referéndum para decidir la continuidad o no de autoridades. Sin embargo, en el
2011 la Corte Constitucional suspende los procesos de revocatoria hasta que la
Asamblea Nacional regule requisitos y procedimiento (Malacatus,
2016, p.10). Una vez reformada las condiciones legales para aprobar las
iniciativas de revocatoria del mandato a través del Código de la Democracia y
la Ley de Participación Ciudadana, en el país se da tan sólo un proceso de
revocatoria que ocurre en el cantón Loja en el año 2018, lo que ocasiona que el
alcalde José Bolívar Castillo deba abandonar el cargo como resultado del
referéndum.

Es importante tomar en cuenta que, de los mecanismos de democracia
directa reconocidos por la constitución ecuatoriana, la revocatoria de mandato
ha sido de los menos utilizados, siendo una de las principales limitantes los
vacíos legales existentes en tanto a su reglamentación. Estos datos resultan
importantes si se considera que los mecanismos aplicados “desde arriba” como es
el caso de la consulta popular, se han ejecutado frecuentemente, mientras que
las trabas legales impiden la acción ciudadana orientada a la vigilancia del
mandato político (Welp, 2008).

Siendo el propósito de este artículo describir cómo ha sido la evolución
del proceso de revocatoria en Ecuador, se observa los procesos que se han
aplicado a través de sus resultados, la circunscripción electoral y el tipo de
cargo. Se toma como fuentes principales los datos publicados por el CNE, así
como la norma que durante este periodo ha regulado esta iniciativa popular a
través de causales y requisitos, principalmente. A continuación, se detalla la
metodología aplicada en este estudio, así como los principales
resultados.

Materiales y Métodos

La metodología que se
desarrolla en este artículo es de tipo deductiva, reconoce las condiciones
teóricas derivadas de la ciencia política y del estudio de la democracia
participativa y sus mecanismos, para analizar las que se han aplicado en
Ecuador, en relación a la revocatoria del mandato,
exclusivamente. Se trata de un trabajo de investigación de tipo descriptivo que
utiliza datos cuantitativos que se analizan de forma estadística, con el
propósito de identificar el comportamiento de este recurso a través de las
siguientes variables: periodo, circunscripción y tipo de cargo político.  Para determinar el diseño institucional
aplicado en Ecuador al regular los procesos de revocatoria de mandato, se
considera las referencias normativas, sus principales cambios y evolución.

Para analizar la parte
política se toma como fuente principal las resoluciones emitidas por el Consejo
Nacional Electoral (CNE) sobre la aprobación de la revocatoria del mandato y el
llamado a referéndum, así como la promulgación de resultados finales.  Los resultados que se obtienen se presentan a
través de gráficos donde se puede verificar los porcentajes alcanzados en cada
variable. Así mismo se genera el análisis sintético de las normas aplicadas en
este proceso como parte de las condiciones institucionales que afectan esta
conducta. El periodo de estudio está comprendido desde el año 1998, cuando se
reconoce constitucionalmente en Ecuador el derecho ciudadano a plantear una
revocatoria de mandato, hasta el año 2018. La delimitación temporal de este
trabajo se justifica debido a las normativas que en el país han regulado este
derecho pasando por la reforma constitucional del año 2008.

Resultados y Discusión

Como ya se indicó en los párrafos anteriores,
la revocatoria del mandato en Ecuador se reconoce desde la constitución
promulgada en el año de 1998, cobra mayor protagonismo en el año 2008 con las
nuevas reformas constitucionales donde se reconoce como un derecho de
ciudadanía, posible de ser aplicado hacia todas las autoridades de elección
popular del país. Pese a las declaraciones constitucionales los procesos
reglamentarios para aplicar este mecanismo fueron inexistentes, en un inicio y
difusos en los próximos años. Los problemas legales ocasionaron que la acción
política sea afectada y en muchos casos genere falta de legitimidad o
estabilidad política.

Con la Constitución del 2008 las iniciativas de
revocatoria de mandato fueron ampliamente apoyadas. En el año 2011, la Corte
Constitucional emite un pronunciamiento que suspende las iniciativas de
revocatoria hasta contar con la normativa necesaria para reglamentar de forma
más precisa estas acciones ciudadanas, ocasionando la suspensión de este
recurso por algunos meses. Las posteriores reformas a la Ley Orgánica Electoral
y de Organizaciones Políticas (Código de la Democracia) y a la Ley de
Participación Ciudadana generaron mayor certeza sobre los requisitos y causales
asociados a la revocatoria. En la Tabla 1 se
muestra los cambios legales que han afectado la aplicación de revocatorias de
mandato en Ecuador, siendo los más relevantes los relacionados con las causales
que se deben demostrar para lograr su aplicación.

Tabla 1

Normas
legales que regulan la revocatoria de mandato en Ecuador

1998

2008

2011

Autoridades a
revocar

Alcaldes

Prefectos

Diputados

Todas
las autoridades de elección popular

Todas
las autoridades de elección popular

Requisitos

Apoyo
de al menos el 30% de los empadronados en la circunscripción electoral.

Para
cesar en funciones se requiere mayoría absoluta.

Apoyo
de al menos el 10% de los empadronados en la circunscripción electoral, 15%
para el caso del Presidente de la República.

Para
cesar en funciones se requiere mayoría absoluta de los votos válidos.

Respaldo
de la iniciativa debe ser proporcional al número de electores inscritos en el
patrón de la respectiva circunscripción:

Circunscripciones
de hasta 5 000 habitantes, 25%;

de
5001 a hasta 10 000, 20%;

de
10 001 hasta 50 000, 17.5%;

de
50 001 hasta 150 000 15%;

de
150 001 hasta 300 000, 12,5%:

más
de 300 000, 10%.

Causales

Casos
de corrupción (sentencia ejecutoriada que la pruebe).

Incumplimiento
del plan de trabajo.

Ninguna

Incumplimiento
de su plan de trabajo y las disposiciones que regulan la participación
ciudadana y otras funciones y obligaciones establecidas en la Ley.

Fuente: Elaboración propia con base en las Constituciones de Ecuador
(1998, 2008),

Código de la Democracia y Ley de Participación Ciudadana

Bajo estas condiciones legales en Ecuador, el
ambiente más propicio para las revocatorias de mandato se dio en los años 2010
y 2011. Las reformas posteriormente planteadas en cuestión de causales y
requisitos frenaron la aplicación de las iniciativas de revocatoria por siete
años. En el 2018 se logra nuevamente aprobar una iniciativa ciudadana de
revocatoria de mandato en el cantón Loja, siendo la única que posterior a las
reformas ha logrado cumplir los requisitos legales para su aplicación. En el Figura 1 se
puede observar que únicamente en el año 2011 se aplica el 80% de las
revocatorias aprobadas en el país, siendo luego de eso residuales las que se
ejecutan.

Figura 1

Procesos
de revocatoria de mandato en Ecuador

Fuente: Elaboración propia a base de resoluciones emitidas por CNE

Legalmente la normativa ecuatoriana ha
evolucionado en relación con las causales y requisitos que deben cumplir los
proponentes de esta iniciativa. Por tal razón, ha sido el diseño institucional
una de las principales variables asociadas con la aplicación de este recurso de
control ciudadano y su evolución. En el campo legal se generaron mayores
certezas de su operatividad y reglamentación jurídica. Institucionalmente, las
normativas han permitido canalizar las iniciativas ciudadanas con mayores
certidumbres, sin embargo, podrían a su vez constituirse en trabas para la
democracia participativa que busca involucrar al ciudadano en la toma de
decisiones con reglamentaciones mínimas dentro de un estado garantista de derechos
(Játiva, 2011, p.82).

A continuación, se presentan los resultados que
ha generado la aplicación de procesos de revocatoria de mandato en Ecuador. Los
datos que se presentan corresponden al comportamiento obtenido en relación con
las siguientes variables: circunscripción electoral, cargo político y
resultados obtenidos. Uno de los datos más interesantes es reconocer que pese a
la reforma constitucional del 2008 donde se reconoce que todas las autoridades
de elección popular pueden enfrentar procesos de revocatoria, las autoridades
cantonales y parroquiales son quienes han recibido este tipo de control
ciudadano (Figura 2). Por
el contrario, autoridades como asambleístas y Presidente de la República no han
registrado una iniciativa de este tipo.

Figura 2

Porcentaje
de iniciativas de revocatoria de mandato por circunscripción

Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por CNE

De las iniciativas populares presentadas en Ecuador para
la revocatoria del mandato, más del 50% corresponde a autoridades parroquiales:
presidente y vocales del gobierno autónomo parroquial. El porcentaje restante,
corresponde a concejales y alcaldes. Es decir, existe una tendencia a promover
procesos de control ciudadano, con mayor frecuencia y éxito hacia autoridades
de gobiernos locales y aquellos de menor tamaño.

Una de las
condiciones que podría explicar el número de revocatorias presentadas en
gobiernos cantonales y parroquiales, es la facilidad en cumplir los requisitos
procedimentales, los mismos que para autoridades nacionales se vuelven más
complejos y difíciles de cumplir en el tiempo previsto legalmente. Contrario a
lo que afirma Eberhardt (2013), en relación con el
éxito de las iniciativas de revocatoria para autoridades nacionales, en Ecuador
se han visto limitadas por las condiciones legales y la falta de proponentes
con legitimidad nacional que lideren el proceso. Es necesario en este caso considerar que uno de los
elementos clave para que las iniciativas populares de revocatoria de mandato
cobren fuerza se debe a la posibilidad de cumplirlas, ya que a medida que los
requisitos se vuelven más complejos y costosos operativamente, este tipo de
acciones populares no se realizan, es el caso de autoridades nacionales donde
el número de requisitos relacionados con firmas y electores es mayor.

Otro dato importante es identificar las
provincias donde se han aplicado, Loja y Guayas son las circunscripciones donde
estos procesos de revocatoria se han solicitado con mayor frecuencia, con el
22% y 19%, respectivamente. En el caso de la provincia de Loja, cantones como
Pindal y Puyango han generado un mayor número de iniciativas de revocatoria
hacia juntas parroquiales, concejales y alcaldes. En el caso de Guayas, en el
2011 se solicitó la revocatoria de los miembros de la junta parroquial Tenguel
y concejales de Samborondón, lo que generó que este porcentaje incremente para
la provincia.

Figura
3

Provincias
que presentaron iniciativas de revocatoria de mandato

Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por CNE

Como se puede observar en el gráfico expuesto
las iniciativas de revocatoria de mandato se han presentado en 12 provincias de
las 24 del país. La región costa y sierra registran cada una el 42% de
iniciativas presentadas. El caso de Loja y Guayas resulta atípico, ya que en el
resto de las provincias del país el porcentaje de iniciativas presentadas es
escaso.

Otra característica importante de este
mecanismo de democracia directa está relacionada con el cargo político al que
principalmente se dirigen, conforme la literatura que aborda este tema,  se estima que las acciones del Ejecutivo son
más fáciles de vigilar y controlar, mientras que las de los cuerpos
legislativos puede ser difícil de identificar por resultados individuales (Eberhardt, 2013, p.38) una causa que puede ocasionar que
los ejecutivos como alcaldes, prefectos o presidentes sean más susceptibles a
enfrentar procesos de revocatoria.

Sin embargo, en Ecuador ocurre lo contrario,
instituciones como los cabildos y juntas parroquiales son los que más han
recibido procesos de revocatoria de mandato (Figura 4),
demostrando con ello que la acción reactiva del ciudadano frente a sus
representantes es el principal argumento para generar este tipo de propuestas,
aplicándolo a instancias políticas colegiadas como es el caso de legislaturas y
cabildos donde se han identificado gobernantes devenidos impopulares (Lissidini, 2007).

Figura 4

Iniciativas
de revocatoria de mandato por tipo de cargo

Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por CNE

Si bien la revocatoria de mandato constituye un
mecanismo ciudadano que busca la interrupción de un periodo de gobierno, su
presentación no constituye un elemento suficiente para dar por terminado el
mandato. Los procesos legales establecen que se debe convocar a un referéndum
para determinar la salida o no del funcionario público. Conforme los resultados
obtenidos en los procesos de revocatoria presentados en Ecuador se observan que
tan solo el 25% de ellos generó la interrupción de mandato. Es decir, del total
de iniciativas presentadas y que lograron cumplir con los requisitos para su
admisión, un total de 17 procesos de revocatoria han logrado reunir el apoyo de
la ciudadanía en las urnas para generar la interrupción del mandato. Se deja en
evidencia, con estos resultados que pese a contar con un grupo interesado en
proponer la acción de revocatoria y liderarlo, no todos los casos son exitosos,
algunas limitaciones podrían estar marcadas por el capital político y económico
de los ciudadanos que impulsan la revocatoria, así como la legitimidad y
gobernabilidad que genera la autoridad (Uribe, 2016, p.197) y que le permite
ratificar su apoyo a través de estos procesos electorales.

En este mismo sentido, las autoridades que han
tenido que abandonar el cargo a causa de la revocatoria de mandato, son
concejales y alcaldes (Figura 5). Pese
a que las juntas parroquiales fueron las instituciones políticas que han
recibido mayor número de iniciativas, los resultados del electorado han
permitido que sean las autoridades de los gobiernos cantonales las que han
tenido que interrumpir su periodo a causa de la revocatoria de mandato.

Figura 5

Autoridades
revocadas en Ecuador, periodo 1998- 2018

Fuente: Elaboración propia a base de las resoluciones emitidas por CNE

Este resultado es similar al ya verificado en
países como Perú y Colombia donde, también las iniciativas de revocatoria se
dirigen con mayor frecuencia hacia los gobiernos locales (Welp,
2013, p.68). Una de las razones asociadas a dicha conducta es el rol
administrativo que han asumido los municipios, el mismo se basa en el
incremento de facultades y competencias por los procesos de descentralización (Welp, 2013, p.68). Se estima, por tanto, que al ser los
gobiernos municipales y las juntas parroquiales las instancias de poder
político que atienden las necesidades de la población de forma más cercana, la
insatisfacción hacia ellas genera en mayor número acciones directas de control.
Otra condición que determina que cantones y parroquias sean las instancias con
mayor número de revocatorias presentadas, es la facilidad con la que se cumplen
los requisitos, como por ejemplo la recolección de firmas de respaldo, esto por
ser circunscripciones electorales pequeñas, donde el número requerido
disminuye.

Siendo la revocatoria de mandato uno de los
mecanismos de participación directa que la ciudadanía considera más afectivos
para controlar a los políticos y exigir su buen desempeño (Rivera y Cardona,
2011, p.231) uno de sus principales efectos es el motivar la participación
ciudadana y con ello incrementar los niveles de desconfianza frente a la
democracia y las instituciones políticas retirando del cargo a los políticos
que consideran incumplen el mandato de representarlos. Sin embargo, la
aplicación de procesos de revocatoria de mandato puede estar condicionado por
elementos normativos que explican el desarrollo de este derecho, como ocurre en
Ecuador, se suma a ello factores territoriales o políticos, que permiten
advertir la existencia de condiciones más favorables para el éxito de este
mecanismo de democracia directa a nivel local, mientras que otras instancias
políticas, como cargos ejecutivos o asambleístas son muy poco afectados por el
control ciudadano directo.

Conclusiones

La revocatoria de
mandato es uno de los mecanismos de democracia participativa reconocido
constitucionalmente en el Ecuador desde el año 1998 y ha enfrentado algunos
cambios institucionales que han determinado su aplicación. En el año 2008 la
Constitución reconoce la revocatoria como un derecho ciudadano que se puede
dirigir hacia todas las autoridades de elección popular, lo que genera que el
número de revocatorias efectuadas se incremente notablemente. En el periodo
comprendido entre el 2008 y 2011 los requisitos y causales para respaldar la
iniciativa de revocatoria de mandato, no estaban definidos de forma clara a
través de las normas, lo que facilitó aún más cumplir con los requisitos para
llevar a efecto estas acciones. Sin embargo, a partir de las reformas al Código
de la Democracia y la Ley de Participación Ciudadana esto cambió notablemente
generando mayores dificultades para que la ciudadanía logre calificar su
iniciativa ante el órgano competente, el CNE.

En el 2011 Ecuador
era, luego de Perú, el país con más revocatorias de mandato aplicadas, dentro
de la región (Welp, 2013, p.55), sin embargo, esta
condición disminuye notablemente al exigirse el cumplimiento de mayores
requisitos procedimentales. En el periodo comprendido desde el año 2012 hasta
el 2018 se ha realizado en el país una revocatoria de mandato y las iniciativas
han disminuido notablemente. Luego de la experiencia generada en el cantón
Loja, en junio del 2018 con la revocatoria de mandato del alcalde José Bolívar
Castillo, la ciudadanía vuelve a generar interés en la aplicación de este
mecanismo de control, sin embargo, no se ha logrado el cumplimiento de
requisitos legales para su aplicación, demostrando que el diseño institucional
es una de las variables de mayor peso para explicar la aplicación de la
revocatoria de mandato.

Si bien la revocatoria
de mandato, es una acción de democracia directa que podría llegar a dar por
terminado el periodo del Presidente de la República, en Ecuador ha sido
aplicado únicamente en autoridades a nivel parroquial y cantonal. Contrario a
lo que afirma la literatura sobre la vulnerabilidad de los cargos ejecutivos
frente a este recurso, en el país, las iniciativas han sido dirigidas hacia los
cargos de tipo legislativo, concejalías y vocalías de juntas parroquiales.

Una de las condiciones
asociadas al mayor número de iniciativas dirigidas hacia gobiernos autónomos
más pequeños, se considera que es la constante insatisfacción electoral que
registran estas circunscripciones, en su mayoría pueden ser por la
inestabilidad social o la presencia de grupos políticos que ejercen el poder
político ajenos a las necesidades sociales, mientras que en su mayoría la
ciudadanía se muestra apática al debate político e incrementa su insatisfacción
(Martínez, 2013, p.95). En Estados Unidos, uno de los primeros países en
reconocer este mecanismo a nivel municipal, se ha verificado los mismos
resultados, una experiencia poco exitosa a nivel estatal o nacional ya que las
iniciativas se han dirigido, principalmente en relación con los mandatos de
gobernadores (Verdugo, 2007, p.23), contexto que ratifica los resultados
expuestos en este trabajo donde los costos de gestionar esta iniciativa a nivel
local son menores.

Por otra parte,
Márquez (2013) sostiene que los gobiernos locales son los que registran un alto
índice de insatisfacción ciudadana debido al incumplimiento de las ofertas de
campaña, lo que explica la razón de las revocatorias de mandato dirigidas a
estos gobiernos. De manera histórica han sido los gobiernos subnacionales los
espacios de mayor revitalización democrática, como efecto de la intervención
directa de los ciudadanos en los procesos de control político, un hecho que
además ayuda a incrementar el nivel de confianza en la democracia y arroja
resultados directos sobre la falta de legitimidad o insatisfacción en el
trabajo de sus gobernantes, generando un castigo electoral directo con la
interrupción del mandato (Serrafero y Eberhardt, 2017, p.500).

El nivel de apoyo
ciudadano a estas iniciativas demostrado en el referéndum ha ocasionado que tan
solo en el 25% genere la interrupción del periodo, alcaldes y concejales han
sido los más afectados. Una de las causas asociadas a este indicador podría ser
la legitimidad del proponente y la claridad de las causales. En muchos casos la
revocatoria de mandato ha sido liderada por opositores que pretenden dirigir
intereses partidistas utilizando el derecho de los ciudadanos al control
político (Ramírez y Suarez, 2016, p.60) o grupos que carecen de respaldo
social, lo que genera que el resultado de referéndum permita la continuidad de
la autoridad.  Las circunscripciones
territoriales con mayor probabilidad de enfrentar este tipo de iniciativas
ciudadanas son los de menor tamaño. En caso de Ecuador, la provincia de Loja ha
destacado por ser uno de los territorios con mayor número de revocatorias
presentadas.

Con el análisis
teórico y empírico expuesto en este trabajo se concluye que la revocatoria de
mandato en Ecuador ha tenido una aplicación irregular, producto de las reformas
legales. Actualmente, las iniciativas ciudadanas de revocatoria deben cumplir
mayores requisitos lo que ha limitado su presentación y aprobación. Sin
embargo, queda demostrado que las autoridades a quienes más se ha dirigido este
tipo acciones de control social son los ejecutivos y legislativos de gobiernos
municipales, esto es alcaldes y concejales. A nivel de juntas parroquiales las
iniciativas han sido numerosas, pero no han demostrado un respaldo total de la
ciudadanía en las urnas, generando que la autoridad a quien se dirigía continúe
en el cargo por el periodo constitucionalmente previsto. Se considera que el
bajo nivel de éxito alcanzado en los procesos de referéndum se relaciona con la
legitimidad de los proponentes, líderes sociales que carecen de respaldo
social, lo que ha generado que pocas revocatorias presentadas genere el fin del
mandato de la autoridad cuestionada. Sobre este tema Uribe (2016) afirma que
las campañas de revocatoria de mandato lideradas por un político de oposición con
amplia aceptación popular y un presupuesto suficiente para financiar su
difusión aumentan la posibilidad de éxito de estas iniciativas. Se debe
considerar además que en el caso ecuatoriano, más de cincuenta procesos de
revocatoria de mandato obtuvieron resultados negativos en los referéndums, lo
que podría considerarse como una alerta de la baja aceptación de estos recursos
o el uso que se le da por parte de los líderes que los promueven, se trata de
una acción de rechazo a la representación política de la cual se apropian
principalmente opositores y que puede verse limitada por reglas institucionales
que son los requisitos de votación y aceptación que en cada país se establecen
(Annunziata, 2015).

Finalmente, es
importante mencionar que los datos generados en este estudio constituyen una
evidencia empírica en torno al impacto de la revocatoria de mandato en los
cargos políticos, siendo posible identificar aquellas instituciones que con
mayor frecuencia lo reciben, así como nivel de respaldo ciudadano que tienen,
el mismo que como se ha demostrado depende en mucho de las reglas formales.
Alrededor de este tema es importante continuar investigando temas relacionados
con los actores sociales en el ejercicio del control político, la legitimidad
de los actores revocados para presentarse en futuros procesos electorales, el
rol de los líderes de oposición y partidos políticos frente a las iniciativas
ciudadanas de control político, así como el efecto en las instituciones de
gobierno local y nacional frente a la interrupción de mandato.

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